UWAGI Biura Rzecznika Pomorskich NGO do poselskiego projektu zmiany ustawy

Biuro Rzecznika Pomorskich NGO wzięło udział w konsultacjach poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy, który dotyczy zniesienia obowiązującego ograniczenia liczby kadencji, które może sprawować wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent miasta). Dodatkowo wnioskodawcy proponują likwidację zakazu kandydowania przez kandydata na wójta/burmistrza/prezydenta do rady powiatu i do sejmiku województwa.

Dlaczego to jest dla nas ważne?

W proponowanym projekcie widzimy szereg zagrożeń:

Dla obywateli:

1. Utrwalanie się władzy lokalnej. Bez limitu kadencji osoby sprawujące władzę mogą pozostawać na stanowisku przez wiele lat, co zwiększa ryzyko tworzenia układów klientelistycznych, ograniczenia innowacji i stagnacji administracyjnej. Taka przewaga może osłabić realną konkurencję.

2. Osłabienie rotacji i nadzoru demokratycznego. Zdrowa rotacja władzy pomaga w zapobieganiu korupcji i samowładztwu. Bez ograniczeń, kontrola społeczna słabnie, a dostęp do informacji publicznej może być coraz trudniejszy.

3. Zagrożenie pluralizmowi politycznemu. Wydłużona obecność jednej osoby na stanowisku może zniechęcać nowych kandydatów do startu — szczególnie jeśli urzędujący wykorzystuje zasoby urzędu do kampanii. Obywatele mogą mieć mniejszy wybór, a ich głos – mniejszą wagę.

4. Zbieżność funkcji – konflikt interesów. Możliwość kandydowania do rady powiatu lub sejmiku równolegle z pełnieniem funkcji wójta może skutkować konfliktami interesów: osoba piastująca mandat wykonawczy może wpływać na decyzje na poziomie rady lub sejmiku, co osłabia podział władzy.

Wreszcie projekt ten jest zagrożeniem dla  trzeciego sektora (organizacji obywatelskich, NGO)

1. Utrudniona niezależność. Długotrwałe rządy włodarzy mogą skutkować dominacją jednej wizji kierunku polityki lokalnej. NGOs mogą mieć trudności w prowadzeniu krytycznego monitoringu, jeśli ten sam układ jest u władzy od lat.

2. Zależność od grantów i wsparcia. Organizacje lokalne często polegają na dotacjach i współpracy z władzami samorządowymi. Stabilna władza zwiększa ryzyko uzależnień i uznaniowego przydzielania grantów – trudniej o transparentne i równe traktowanie.

3. Mniejsza przestrzeń dla obywatelskiego wpływu. Nowi liderzy (z organizacji obywatelskich czy lokalni aktywiści) mogą mieć mniejszą szansę wejścia w dialog z władzami, jeśli struktura lokalna jest zamknięta i zmonopolizowana.

Reasumując: Z perspektywy obywatelskiej demokratyzacji i niezależności organizacji trzeciego sektora, proponowane zmiany mogą prowadzić do centralizacji lokalnej władzy i ograniczenia pluralizmu.

Jesteśmy zdania, że problem ograniczenia prawa wyboru można rozwiązać w sposób bardziej wyważony, z poszanowaniem dla konstytucyjnych zasad pluralizmu, kontroli społecznej i przejrzystości, bez konieczności pełnej deregulacji, która może prowadzić do niekorzystnych skutków systemowych.

Nie sposób zgodzić się z oceną skutków społecznych przedstawioną w projekcie ustawy (druk nr 10-RPW-22795-2025), ponieważ jest ona jednostronna, niepełna i pomija potencjalne zagrożenia, które są istotne z punktu widzenia demokracji lokalnej, obywateli i społeczeństwa obywatelskiego.

Ocena skutków gospodarczych

Nie zgadzamy się też  z oceną skutków gospodarczych przedstawioną w projekcie ustawy (druk nr 10-RPW-22795-2025), ponieważ jest ona lakoniczna, ogólnikowa i nie uwzględnia potencjalnych kosztów pośrednich i ryzyk instytucjonalnych.

1. Ocena ta pomija wpływ długotrwałych rządów na efektywność gospodarowania środkami publicznymi. Brak kadencyjności może prowadzić do rozluźnienia dyscypliny zarządzania środkami publicznymi, ponieważ utrzymujący się długo włodarze mogą mniej odczuwać presję na racjonalne gospodarowanie budżetem. Utrwalone układy polityczne i klientelizm mogą skutkować uznaniowym przydzielaniem dotacji, zleceń, grantów i zamówień, co obniża efektywność inwestycji lokalnych.
2. Brak analizy kosztów konfliktów interesów i kumulacji stanowisk. Likwidacja zakazu łączenia kandydowania na wójta z kandydowaniem do rady powiatu/sejmiku może prowadzić do konfliktów interesów, co w praktyce może skutkować nieefektywnym podziałem środków publicznych pomiędzy jednostki samorządu. Taka kumulacja może również utrudniać rzetelne podejmowanie decyzji budżetowych, jeśli ta sama osoba wpływa na uchwały na kilku szczeblach.
3. Brak przewidywania kosztów związanych z ograniczeniem konkurencji i innowacji. Utrzymanie tej samej władzy przez wiele lat zniechęca nowych przedsiębiorców i inwestorów, jeśli lokalna gospodarka jest „domknięta” i zdominowana przez powiązane grupy. Brak świeżych pomysłów i impulsów do reform w jednostkach samorządowych może negatywnie wpływać na rozwój lokalnej przedsiębiorczości.
4. Brak oceny skutków dla rynku pracy w sektorze publicznym. W warunkach trwałych rządów jednej osoby rośnie ryzyko zatrudnień uznaniowych i awansów opartych na lojalności zamiast kompetencji. To zaniża jakość administracji lokalnej i w dłuższym okresie pogarsza jej zdolność do zarządzania środkami publicznymi.

Przedstawiona w projekcie ustawy oceną skutków finansowych

Również jest wątpliwa, ponieważ jest ona zbyt ogólna i nie uwzględnia realnych, pośrednich kosztów, jakie mogą wynikać z proponowanych zmian ustrojowych. Zauważamy następujące braki i zagrożenia: 

1. Brak uwzględnienia kosztów pośrednich wynikających z koncentracji władzy. Utrzymywanie się tych samych osób na stanowiskach przez wiele kadencji zwiększa ryzyko nieefektywności w gospodarowaniu środkami publicznymi, czego skutki są trudne do wykrycia i oszacowania, ale odczuwalne lokalnie. Długotrwałe układy mogą prowadzić do zwiększenia kosztów zamówień publicznych, inwestycji „pod wyborców” i braku optymalizacji wydatków.
2. Możliwe zwiększenie kosztów administracyjnych. Jeśli dojdzie do częstego łączenia funkcji wykonawczych i uchwałodawczych (np. prezydent miasta zostaje jednocześnie radnym sejmiku), to może to skutkować: koniecznością zatrudnienia dodatkowych doradców czy pełnomocników (np. do spraw współpracy z powiatem lub województwem), wzrostem kosztów obsługi administracyjnej i organizacyjnej (np. podróże służbowe, udział w sesjach, obsługa kancelaryjna).
3. Brak analizy potencjalnych kosztów związanych z konfliktem interesów. Jeżeli jedna osoba ma realny wpływ na decyzje finansowe na kilku poziomach samorządu (np. jako wójt i jako radny powiatu), to mechanizmy kontroli i nadzoru mogą ulec osłabieniu, co zwiększa ryzyko: niewłaściwej alokacji środków, uznaniowości w przyznawaniu dotacji i subwencji, a w dłuższej perspektywie – niegospodarności.
4. Brak uwzględnienia kosztów społecznych przekładających się na koszty finansowe. Jeśli obywatele i organizacje stracą zaufanie do przejrzystości i uczciwości lokalnych władz, może dojść do: spadku aktywności społecznej i obywatelskiej, co przekłada się na konieczność większego finansowania usług publicznych z budżetu, zahamowania inwestycji lokalnych z powodu obaw o nieprzejrzystość.

Ocena skutków prawnych

Z przedstawioną w projekcie ustawy oceną skutków prawnych proponowanych zmian również się nie zgadzamy, ponieważ jest ona zbyt uproszczona, nie uwzględnia szerszych konsekwencji systemowych oraz nie analizuje kolizji z fundamentalnymi zasadami ustrojowymi, takimi jak równowaga władz, zapobieganie konfliktom interesów i przejrzystość działań publicznych.

Ocena ta jest wątpliwa ponieważ:

1. Pomija kolizję z zasadą przeciwdziałania koncentracji władzy. Zniesienie limitów kadencyjnych i zniesienie zakazu kandydowania do innych szczebli władzy sprzyja gromadzeniu realnej władzy politycznej w rękach jednej osoby, co może stać w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równowagi i podziału władz (art. 10 i 15 Konstytucji RP). Wójt/burmistrz jako organ wykonawczy, który jednocześnie zasiada w sejmiku lub radzie powiatu (organie uchwałodawczym), może w sposób nieproporcjonalny wpływać na procesy legislacyjne i finansowe – wbrew zasadzie rozdziału funkcji i przejrzystości.
2. Nie uwzględnia konsekwencji dla systemu prawa wyborczego. Projekt ingeruje w zasady biernego prawa wyborczego i kształt ustroju samorządowego, ale nie wskazuje, jak będą rozstrzygane sytuacje konfliktowe (np. kolizja obowiązków, sprzeczne głosowania). Nie określono, czy w razie wyboru do dwóch organów jednocześnie osoba wybrana będzie zobowiązana do rezygnacji z jednej funkcji, ani jakie będą skutki zaniechania.
3. Brakuje analizy kolizji interesów. Umożliwienie kandydowania do organów stanowiących i wykonawczych w tym samym czasie narusza zasadę neutralności i bezstronności administracji publicznej, wynikającą z art. 153 Konstytucji i ustaw ustrojowych.
4. Nie odniesiono się do orzecznictwa TK ani doktryny prawa. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 31/06 (dot. kadencyjności) dopuszczał możliwość ustawowego ograniczenia kadencji w samorządach, pod warunkiem że nie narusza to istoty prawa wyborczego. Projekt całkowicie znosi ograniczenie – bez refleksji nad granicami ustawodawcy.

Czy proponowana ustawa wpłynie na inne podmioty (osoby, grupy, organizacje) niż wskazane przez wnioskodawcę w projekcie ustawy?

Tak! I dlatego wysłaliśmy nasz komentarz. Dostrzegamy inne skutki proponowanych zmian, które nie zostały wskazane przez wnioskodawcę w projekcie ustawy (druk nr 10-RPW-22795-2025), a które mogą mieć istotny wpływ na funkcjonowanie demokracji lokalnej, jakość życia publicznego, a także efektywność administracyjną. Są  to:

1. Osłabienie kontroli społecznej i przejrzystości działań władzy lokalnej. Im dłużej jedna osoba sprawuje urząd, tym trudniej o rzeczywistą kontrolę społeczną i medialną jej działań. Obywatele mogą obawiać się konsekwencji wyrażania krytyki wobec utrwalonej władzy – co prowadzi do samocenzury i pasywności społecznej.
2. Wzrost ryzyka nepotyzmu i klientelizmu. Brak limitu kadencji sprzyja tworzeniu lokalnych sieci zależności (zatrudnianie krewnych, „swoich” wykonawców usług, przydzielanie dotacji znajomym organizacjom). Władze mogą faworyzować lojalne podmioty przy przydziale środków publicznych lub zamówień, osłabiając uczciwą konkurencję.
3. Zmniejszenie dostępu nowych osób do życia publicznego.  Osoby młodsze, kobiety, działacze społeczni czy lokalni przedsiębiorcy mogą mieć mniejsze szanse na zaangażowanie się w samorząd, jeśli stanowiska są przez lata obsadzane przez tych samych liderów. Może dojść do zablokowania ścieżek awansu politycznego i społecznego – demokracja lokalna staje się „zamknięta”.
4. Obniżenie jakości zarządzania i innowacyjności samorządów. Władze trwające zbyt długo często rezygnują z wprowadzania zmian lub innowacji, bo czują się bezpieczne politycznie. Brakuje impulsu do reform, korzystania z nowych technologii, dialogu z mieszkańcami.
5. Możliwość zablokowania działań organów stanowiących przez wykonawcze.  Gdy ta sama osoba zasiada jednocześnie w organie wykonawczym (np. wójt) i uchwałodawczym (np. radny powiatu), może dochodzić do: konfliktu lojalności i interesów, paraliżu decyzyjnego w sytuacjach, gdy decyzje jednego szczebla są sprzeczne z celami drugiego.
6. Erozja zaufania społecznego do instytucji publicznych.  Jeśli obywatele uznają, że wybory są tylko formalnością i „nic się nie zmienia”, to może dojść do: spadku frekwencji wyborczej, zniechęcenia do udziału w konsultacjach społecznych, budżetach obywatelskich, referendach…

Zachęcamy do brania udziału w konsultacjach i wykazania własnych uwag: https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/agent.xsp?symbol=KONSULTACJE_PROJEKTY&NrKadencji=10&Wsk=T